“Exenciones tributarias”: Por qué urge analizar los múltiples “beneficios tributarios” que se aplican en Chile
Sergio Alburquenque - Ciper
14 / 10 / 2020
En la víspera del Informe que deberá emitir el Ministerio de Hacienda sobre exenciones tributarias, el autor de esta columna detalla por qué se debe ampliar y aguzar el foco de atención en los múltiples “beneficios tributarios” que se aplican en nuestro país. Mirar con detalle cada uno de los ítems de esos beneficios, muchos de los cuales son de larga data, permitiría terminar con abusos, discriminaciones y exenciones que hoy no se justifican. Es decir, se podría por esta vía pegarle una mordida a la pétrea desigualdad cuando más se necesita.
El ministro de Hacienda, Ignacio Briones, ha invitado recientemente a retomar el diálogo sobre las «exenciones tributarias» en medio de la discusión que se ha instalado por el denominado «impuesto a los súper ricos». Y si bien el ministro había anunciado que durante el mes de septiembre presentaría un «Informe» al respecto, este aún no se conoce. Solo sabemos que el FMI y la OCDE no han entregado aún los respectivos estudios que se le pidieron en relación con este punto.
Dada la importancia del tema tributario para enfrentar esta grave crisis económica que vivimos, es importante precisar que, para que ese reporte sea completo, es necesario que el Ministerio de Hacienda se enfoque en los «beneficios tributarios o fiscales», y no sólo en las exenciones tributarias.
Los primeros comprenden el conjunto de medidas extrafiscales (no recaudatorias), excepcionales, instituidas por ley y que suponen una liberación, disminución o postergación de la tributación normal o general. Por tanto, son beneficios tributarios las exenciones, los créditos, las deducciones de la base imponible, las tasas reducidas, ciertas devoluciones de impuestos, las amortizaciones, los diferimientos de impuestos y, en general, cualquier otra medida que persiga los mismos fines. En la esfera presupuestaria, tales beneficios constituyen «gastos tributarios».
Dicho ello, conviene tener en cuenta las características del sistema tributario chileno, entre las cuales están la multiplicidad, sobreposición y dispersión de los beneficios tributarios. Un ejemplo de ello es la regulación de los beneficios aplicables a las zonas extremas del país. Ante la complejidad de esa realidad, sería conveniente que el informe del Ministerio de Hacienda contenga no solo la derogación, mantención o incorporación de algunos beneficios, sino también la proposición de medidas más sistémicas.
Por ejemplo, sería sensato observar algunos ordenamientos instaurados en otros países que han introducido «Estatutos de Beneficios Tributarios o Fiscales»[i], los cuales contienen, entre otras materias, los principios generales que debe respetar la creación de los beneficios fiscales, las reglas para su atribución y reconocimiento administrativo, control, fiscalización y extinción o caducidad.
Es importante, además, insistir en las insuficiencias que muestra nuestro sistema tributario en la atribución de las competencias fiscalizadoras y en la definición de las consecuencias frente al uso indebido de los beneficios. Por ejemplo, no tenemos un tipo penal general para beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados. Por ello, resultará indispensable no sólo vigilar el cumplimiento de los requisitos de procedencia del privilegio fiscal, sino que además la observancia efectiva de los fines por los cuales el Estado renuncia a ejercer su potestad tributaria.
En ese mismo sentido, conviene que se considere incluir medidas en pro de la transparencia de la información, como la divulgación de los principales beneficiarios de los gastos o beneficios tributarios. Medidas de este tipo han sido recomendadas por algunos organismos técnicos internacionales[ii].
Por supuesto, la decisión de si mantener, incorporar o eliminar un beneficio tributario, debiera ser coherente con ciertos fines socialmente relevantes en la actualidad, como por ejemplo, la protección del medio ambiente y la igualdad de género. En tal sentido, considerando los graves problemas que provoca el cambio climático, resultaría incomprensible que Chile continúe privilegiando tributariamente el consumo de los combustibles más contaminantes.
El actual impuesto a los combustibles grava al petróleo diésel, considerando las componentes base y variable y otros factores, con una tasa más baja que el resto, no obstante ser el combustible más contaminante. No solo eso, sino que, además, hay algunos contribuyentes (como las empresas de transporte de carga) que pueden obtener la devolución parcial de dicho impuesto. Según puede observarse en la Historia de la Ley N° 20.493, aproximadamente un 37% de la cantidad consumida de petróleo diésel no paga impuesto específico en periodos normales, ya que el usuario lo recupera con ocasión del siguiente pago mensual del IVA[iii].
Para la CEPAL y la OCDE esta situación «no se condice con el contenido de carbono de los distintos combustibles y los contaminantes locales generados por su consumo… La tasa aplicada sobre el diésel, menor que la que grava a la gasolina, y el creciente tráfico de cargas, contribuyeron a un marcado incremento de la proporción de vehículos diésel del parque vehicular total desde comienzos de la década del 2000: del 13% al 23% entre 2002 y 2014 en el país en general, y del 9% al 18% en la Región Metropolitana de Santiago (INE, 2015). Por lo tanto, el consumo de diésel aumentó más que el de la gasolina, lo que también propició el creciente nivel de emisiones de NOx y material particulado (MP) producidas por el transporte»[iv].
Si bien esta no es una distorsión tributaria fácil de corregir, hoy al menos deberían adoptarse medidas para intentar equilibrar los incentivos entre los combustibles.