Columna de Mauricio Duce: El Consejo Consultivo del Ministerio Público en la reforma constitucional

Estamos en una etapa avanzada del segundo proceso constitucional. En las próximas semanas se aprobarán los textos que integrarán la propuesta del Consejo Constitucional que será votada por la ciudadanía en el mes de diciembre próximo. Me parece oportuno comentar algunas propuestas en relación con el diseño del Ministerio Público en el texto que se está discutiendo con foco en la creación de un Consejo Consultivo (artículo 180 del Anteproyecto de la Comisión Experta), que ha sido objeto en estos días de diversas propuestas de enmienda.

Antes de ir a ello, menciono brevemente algunas cuestiones generales sobre el Anteproyecto de la Comisión Experta (en adelante el Anteproyecto) y las enmiendas presentadas en el Consejo Constitucional. Un elemento positivo de todas estas es que las definiciones básicas acerca de las características constitutivas del Ministerio Público y sus funciones se mantienen, siguiendo de cerca el modelo vigente que fue introducido en el año 1997 en nuestra normativa constitucional. Estas incluyen el carácter autónomo y jerarquizado del Ministerio Público y las funciones de dirigir las investigaciones penales, ejercer la acción penal pública y adoptar medidas para proteger a víctimas y testigos. Desde esta perspectiva, se aprecia y valora una continuidad en el diseño institucional.

El Anteproyecto y sus enmiendas introducen algunas innovaciones interesantes y, en el otro extremo, desaprovechan la oportunidad de mejorar la regulación de ciertas materias que la evidencia muestra han sido problemáticas. Por ejemplo, el Anteproyecto avanza adecuadamente en modificar el sistema de nombramiento de los fiscales regionales, sacando a las Cortes de Apelaciones de la primera fase de seleccionar a una terna, pero al mismo tiempo mantiene en lo sustancial e, incluso, complejiza el proceso de designación del Fiscal Nacional que ha sido muy problemático en todas las ocasiones que se ha utilizado. No se entiende mucho que no se haya avanzado en este tema en una línea similar a la de los regionales.

Dentro de las innovaciones, me quiero quedar en aquella que crea al Consejo Consultivo del Ministerio Público. Se presentaron varias enmiendas a esta propuesta que cambian un poco su integración (no en cambio sus funciones), pero que no representan una modificación sustancial respecto al modelo propuesto en el Anteproyecto. Estimo que se trata de una propuesta que no ha quedado bien lograda y que su inclusión no resuelve los problemas que podría ayudar a resolver y más bien generará algunos adicionales que potencialmente pueden ser graves.

La idea de crear este órgano me parece que surgió de un debate que hace tiempo se tiene acerca del funcionamiento del Ministerio Público. La autonomía de este órgano, pieza clave para asegurar la existencia de una persecución penal independiente y sin intromisiones indebidas, ha generado como costo un cierto autismo o aislamiento institucional del Ministerio Público, especialmente lo que podría identificarse como una cierta desconexión con la ciudadanía y una pérdida de sensibilidad en relación con sus expectativas e intereses. Esto explicaría, entre otras cosas, los bajos niveles de confianza y valoración expresados por las personas en distintas encuestas de opinión. En este contexto, la creación de un órgano de este tipo ofrecía una oportunidad para revertir esto, generando instancias y mecanismos en que se pudieran sensibilizar las principales políticas institucionales, mejoraran los niveles de rendición de cuentas y se generaran espacios de participación de la ciudadanía en la gestión institucional.

Lamentablemente, el modelo de Consejo Consultivo contenido en el Anteproyecto y el que se refleja en casi todas las enmiendas no apunta en esta dirección. Más bien, se aprecia la creación de un órgano con mayoritaria integración de autoridades de distinta naturaleza (sin sociedad civil realmente) y cuyo eje central pareciera estar más en la coordinación interinstitucional que en otra cosa. Para esta función no es necesario crear un órgano de este tipo y menos uno de rango constitucional. Desde el año 2011, nuestro país cuenta con una institucionalidad (Ley n° 20.534) de carácter nacional y regional que tiene como propósito central la coordinación de las instituciones que forman parte de la justicia penal (Comisión Permanente de Coordinación de la Justicia Penal), integrada por varias de las mismas autoridades que se han propuesto para el Consejo Consultivo. Si lo que se pensaba hacer era reforzar los deberes de coordinación del Ministerio Público con otras agencias estatales, bastaba y sobraba con una norma general en esa dirección que motive una regulación más precisa en la ley institucional.

Más allá de lo anterior, la integración y funciones propuestas para el Consejo Consultivo abren un conjunto de otros problemas que no parecen haber sido ponderados adecuadamente. Para analizarlos, reviso la propuesta original del Anteproyecto, ya que las enmiendas introducen algunas variantes que en general no cambian lo que describiré.

Un primer grupo de integrantes del Consejo corresponde a las cabezas institucionales de los organismos auxiliares de la investigación del propio Ministerio Público: el general director de Carabineros, el director general de la PDI y el director nacional de Gendarmería (una enmienda incluye incluso al superior jerárquico de quien dependa la policía marítima). Se trata de la mitad de los integrantes, sin contar al Fiscal Nacional, que lo preside. Desde ya es posible apreciar una situación problemática. El Consejo se integra por autoridades que, en principio, trabajan en instituciones que son subordinadas funcionalmente al Ministerio Público en materia de investigación y las pone en una posición en que deban ser escuchadas previamente en materias extremadamente sensibles, con incidencia en el trabajo de sus propias instituciones. El potencial conflicto de intereses es más o menos obvio, pero además se crea una dinámica que no conozco que se produzca en otros ámbitos, en los que el auxiliar funcional de una institución deba ser escuchado obligatoriamente por quien tiene su dirección al momento de adoptar políticas que puedan afectar al auxiliar.

Este problema queda claro cuando se revisan las funciones principales del Consejo. El Anteproyecto establece que el Fiscal Nacional debe oír al Consejo en forma previa para aprobar su plan estratégico, su política de persecución penal, las metas institucionales y la evaluación externa de su desempeño, entre otras. ¿Qué ocurrirá si estas tres cabezas se oponen a algunas de estas políticas, al considerar que no son convenientes para sus propios intereses institucionales? ¿Qué ocurre si se alían con un integrante más del Consejo para manifestar su oposición a algunas de las propuestas del Fiscal Nacional? No hay respuestas muy claras a estas preguntas, salvo el avizorarse una fuente de conflictos importantes.

El Anteproyecto propone también que integre el Consejo el ministro encargado de la seguridad pública (algunas enmiendas incluyen a representantes de otros ministerios, aumentando la presencia del Poder Ejecutivo en este órgano). Nuevamente se genera un potencial conflicto con la autonomía que se espera tengan las políticas de persecución penal, en las que en nuestro diseño institucional se ha intentado evitar una intervención indebida del Ejecutivo.

La integración del Consejo y sus funciones dan cuenta de un diseño que no ha estado muy bien pensado. Una cosa es reforzar la necesidad que tiene el Ministerio Público de coordinarse con otras agencias estatales y otra enteramente distinta es crear un órgano al interior de la Fiscalía con ese rol, el que puede generar conflictos de intereses y afectaciones a la autonomía institucional.

¿Qué hacer? No sé si el estado actual de desarrollo del proyecto entrega espacio suficiente para una mejor definición del Consejo Consultivo y hacer un cambio de su orientación actual. En caso de no poderse, me parece que la mejor solución sería prescindir de un órgano de este tipo, reforzar los deberes de coordinación con una regla general en el proyecto y dejar espacio para que en la ley institucional se pueda crear un mecanismo que de verdad responda al problema de la desconexión entre Ministerio Público y ciudadanía.

Por Mauricio Duce, académico de la Facultad de Derecho UDP, en El Mostrador.